Durban Sudafrica - Cup 17, dal 28 novembre al 9 dicembre 2011 - Negoziato sul clima

Bosco di Castagni a Ronciglione, sui Monti Cimini. Foto di Gustavo Piccinini


Il ritardo nella conclusione di un accordo globale crea incertezza sul futuro dei "meccanismi flessibili" istituiti dal Protocollo di Kyoto.

Barbara Mariani: Senior Adviser Clima e Energia della delegazione di Confindustria a Bruxelles.

1. Negli ultimi due anni il negoziato internazionale sul clima ha subito un significativo rallentamento e ogni previsione sul futuro e' incerta. La Commissione europea ha affermato che la prima data probabile per un accordo globale su obiettivi di riduzione vincolanti sulla base del principio delle "responsabilità comuni ma differenziate" e' il 2015 e che fino ad allora si apre un "periodo di transizione".

Il Consiglio europeo del 23 ottobre scorso ha confermato la disponibilità dell'Unione europea a sottoscrivere un secondo periodo di impegni solo come parte di una transizione verso un trattato globale sul clima, che preveda un accordo da parte di tutti i Paesi per la definizione di una tabella di marcia e di una tempistica per il raggiungimento di un accordo.

Nel frattempo i lavori dei negoziatori continuano su entrambi i fronti del cosiddetto double-track. Da un lato, le Parti che hanno firmato il Protocollo di Kyoto dovrebbero negoziare riduzioni di emissioni di gas serra da parte dei paesi Annex I (i paesi sviluppati) per il periodo successivo che inizierà' nel 2013. In tale contesto, Canada, Russia e Giappone hanno già confermato che non intendono firmare un secondo periodo di impegno.

Dall'altro lato, le Parti dell'UNFCCC continuano a lavorare per la definizione di un trattato globale parallelo al Protocollo di Kyoto. La prossima tappa del negoziato delle Nazioni Unite a Durban in Sud Africa sarà cruciale.

Contestualmente, proseguono anche le discussioni sulla riforma dei meccanismi flessibili introdotti dal protocollo di Kyoto (Clean Development Mechanism, Joint Implementation) cioe' gli strumenti di mercato supplementari alle misure di riduzione di emissioni a livello domestico da parte dei paesi Annex I (Paesi industrializzati).

Nel contesto del Protocollo, i meccanismi flessibili avevano due obiettivi base: il trasferimento di tecnologie e il sostegno allo sviluppo sostenibile nei paesi non Annex I e il contributo "esterno" alla riduzione di emissioni di gas serra a livello domestico per i paesi Annex I, in vista della riduzione di emissioni a livello globale. Il funzionamento di questi strumenti si basava quindi su un'ampia partecipazione del settore privato al finanziamento dei progetti di riduzione di emissioni nei paesi in via di sviluppo.

Nel contesto del negoziato della Convenzione delle Parti sul Clima delle Nazioni Unite (UNFCCC), i governi stanno discutendo della possibilità di introdurre "nuovi meccanismi" a sostegno di un futuro regime globale per la lotta ai cambiamenti climatici. I nuovi meccanismi dovrebbero comprendere, tra gli altri, i crediti settoriali, il trading settoriale (commercio delle emissioni), le Azioni di Mitigazione Nazionale (NAMA) e la Riduzione di Emissioni dalla Deforestazione e dalla Degradazione delle Foreste (REDD).

Indipendentemente dalla "forma" che assumerà un trattato globale, i negoziatori concordano sul fatto che la disponibilità di "nuovi meccanismi di mercato" (New Market Mechanisms), sul modello di quelli esistenti, incoraggerà i paesi ad assumere impegni di riduzione più rigorosi, rispetto a quelli che potrebbero assumere basandosi solo sui propri sforzi e quindi faciliterà la conclusione di un accordo globale.

I meccanismi flessibili sono destinati a svolgere un ruolo cruciale in un futuro quadro normativo internazionale, per alcune ragioni importanti:

¢ consentiranno ai paesi sviluppati di raggiungere riduzioni di emissioni a costi meno elevati

¢ indurranno i mercati del carbonio ad abbassare i costi di compliance

¢ forniranno finanziamenti per investimenti low carbon nei paesi in via di sviluppo

¢ assicureranno che i paesi in via di sviluppo contribuiscano alle azioni di mitigazione

¢ faciliteranno il trasferimento di tecnologie ai paesi in via di sviluppo

E' stato stimato che la realizzazione degli obiettivi volontari (pledges) proposti al tavolo del negoziato dai paesi che hanno firmato l'Accordo di Cancún richiederebbe quasi 40 miliardi di dollari all'anno da qui al 2020. D'altro canto, i Paesi sviluppati si sono impegnati a stanziare finanziamenti per il sostegno alla lotta ai cambiamenti climatici ai paesi in via di sviluppo per un totale di 30 miliardi di dollari nel periodo 2010-2012 e di 100 miliardi di dollari l'anno fino al 2020. Come si può pensare di colmare questa richiesta di risorse senza assicurare tempestivamente un'ampia partecipazione del settore privato?

Per garantire un futuro ai meccanismi flessibili, questi dovranno continuare a essere attraenti per gli operatori del mercato e incentivarne la partecipazione. Il settore privato deve essere incoraggiato a cogliere le opportunità dei meccanismi di mercato attraverso procedure devono essere chiare, prevedibili e al riparo da cambiamenti repentini.

2. Il mercato globale del carbonio è cresciuto in modo significativo dal 2004, e ciò è stato dovuto sostanzialmente al sistema di scambio di quote EU ETS. Nel 2008 il mercato del carbonio (EU-ETS, CDM, JI e altri) e' stato stimato di 92 miliardi di Euro, cioè più del doppio delle cifre relative al 2007 che indicavano 40 miliardi di Euro (secondo l'Agenzia "Point Carbon").

Poiché siamo di fronte ad un prodotto "artificiale" (la riduzione di emissioni di gas serra), i meccanismi flessibili devono essere analizzati attentamente per fare in modo che sia garantito un adeguato equilibrio tra domanda e offerta. L'impatto di un meccanismo flessibile sulla riduzione di emissioni di gas serra è la conseguenza di questo equilibrio e del prezzo del carbonio che ne risulta. Nei mercati del carbonio, la domanda e' determinata dal livello di ambizioni delle riduzioni di emissioni nel contesto di impegni negoziati a livello internazionale o di tetti di emissioni a livello domestico.

In un futuro accordo globale, un adeguato equilibrio tra offerta e domanda nei mercati del carbonio richiederà necessariamente un'offerta di crediti su vasta scala derivanti dai meccanismi esistenti o dai nuovi meccanismi, specialmente quelli mirati a progetti o tecnologie di grandi dimensioni.

Secondo la Commissione Europea, le emissioni globali di gas serra dovranno raggiungere il picco entro il 2020 e diminuire fino al 50% dai livelli del 1990 entro il 2050, per poter avvicinarsi ad un 50% di possibilità di contenere l'aumento della temperatura globale media a 2C° (450 ppm). E' chiaro che senza il contributo dei paesi in via di sviluppo questo obiettivo non potrà essere raggiunto.

Limitandoci a un'analisi dei CDM, che sono stati di gran lunga il meccanismo flessibile più utilizzato, e' stato ampiamente riconosciuto come abbiano generalmente riscosso successo. Tuttavia, ampi margini di miglioramento sono stati evidenziati riguardo allo squilibrio nella distribuzione dei progetti, allo scarso coinvolgimento di alcuni settori o tipi di progetti, al principio dell'addizionalità, agli aspetti amministrativi e organizzativi, all'interpretazione del concetto di "sviluppo sostenibile", alla necessità di superare il semplice offsetting delle emissioni e di garantire un trasferimento di tecnologie.

Tra le aree più discusse di recente dagli esperti internazionali preposti ad indicare possibili percorsi di riforma, domina quella della concentrazione o diseguale distribuzione di progetti tra tipo di progetto, settore e paesi coinvolti. Ad esempio, quattro paesi hanno "monopolizzato" il mercato e contano per più dell'80% di tutti i progetti CDM: la Cina conta per il 59%, seguita da India (11.27%), Brasile (6.45%) e Repubblica di Corea (4.59%).

3. Il Gruppo Ad Hoc per le azioni di cooperazione a lungo termine (AWG-LCA) nell'ambito dell'UNFCCC ha elaborato un documento datato 7 ottobre 2011, su "I diversi approcci, comprese le opportunità di utilizzare i mercati, per sviluppare l'efficacia dei costi delle azioni di mitigazione e promuoverle, tenendo presente le diverse circostanze dei paesi sviluppati e in via di sviluppo".

Uno dei concetti di base sui quali si concentra il documento e' che nel disegnare nuovi meccanismi si dovrà tenere conto delle lezioni apprese dall'uso di quelli esistenti, in particolare dai CDM.

Il documento, che denota la difficoltà di conciliare le esigenze dei diversi "blocchi", cioè paesi sviluppati, paesi in via di sviluppo e paesi meno sviluppati, aspira a definire alcuni principi e obiettivi condivisi che dovrebbero sottendere ai "diversi approcci" relativi ai nuovi meccanismi.

Riguardo alla partecipazione e all'accesso a questi meccanismi, si richiede che tutti i paesi in via di sviluppo debbano avere "pari accesso" su base esclusivamente "volontaria".

In merito al coinvolgimento dei diversi settori dell'economia, il documento specifica che i nuovi meccanismi di mercato dovranno includere "ampi segmenti dell'economia" ed "abbracciare interi settori e sotto-settori", mantenendo un atteggiamento "neutrale" nei confronti delle diverse tecnologie.

Dal punto di vista dell'integrità ambientale, si sottolinea che i nuovi meccanismi dovranno essere realmente "aggiuntivi", cioè realizzare una riduzione di emissioni che altrimenti non sarebbe stata possibile, essere supplementari agli sforzi di riduzione domestici nei paesi sviluppati, evitare il doppio conteggio delle emissioni e generare una riduzione netta delle emissioni. Inoltre, si stabilisce che i meccanismi di mercato dovranno realizzare gli obiettivi originari, cioè ridurre il costo delle azioni di mitigazione e promuovere il trasferimento tecnologico, non limitarsi a una semplice "neutralizzazione" (offset) delle emissioni.

I nuovi meccanismi dovranno essere "flessibili" e adattarsi alle diverse circostanze dei paesi sviluppati e di quelli in via si sviluppo. Tra gli elementi di novità sono stati introdotti anche principi come il rispetto dei diritti umani, delle donne, degli immigrati, dei settori vulnerabili e delle "funzioni ecologiche" di Madre Terra.

Tuttavia, la conditio sine qua non al rispetto di principi chiave, così delineati, è che sia definito un quadro comune ed affidabile per il monitoraggio, la rendicontazione e la verifica delle emissioni, un aspetto cruciale sul quale il negoziato finora ha fatto scarsi progressi.

4. In sostanza, lo sviluppo dei nuovi meccanismi di mercato rimane strettamente ancorato al progresso del negoziato internazionale e non è possibile prevedere sviluppi indipendenti dall'esito degli accordi sulle questioni fondanti di un futuro trattato globale.

I negoziatori hanno posto come condizione delle discussioni sui nuovi meccanismi di mercato (NMM) la conclusione di un accordo globale vincolante ambizioso, leale ed efficace nel contesto dell'UNFCCC e del suo Protocollo di Kyoto. L'entrata in vigore di qualsiasi nuovo meccanismo dovrà essere conseguente alla definizione di un secondo periodo di impegni del Protocollo, allo scopo di preservare la natura legale dei meccanismi nel contesto del Protocollo di Kyoto. Pertanto, i nuovi meccanismi di crediting e trading dovranno essere complementari ai meccanismi esistenti previsti dal Protocollo di Kyoto.

In conclusione, visto lo stallo attuale del negoziato, a Durban non potrà esserci la definizione di nuovi meccanismi di mercato, in quanto il processo e' parte integrante del negoziato.

Come ha precisato Tosi Mpanu-Mpanu, Direttore dell'Autorità Nazionale Designata sul Clean Development Mechanism (CDM) della Repubblica del Congo e presidente del Gruppo dei Paesi Africani nel negoziato dell'UNFCCC "non potete raccogliere i frutti senza l'albero".

Le implicazioni di questa incertezza, che e' destinata a protrarsi fino a data per ora indefinita, hanno modificato le priorità del negoziato. Fissare delle date all'assunzione di impegni precisi da parte di tutti e tracciare una tabella di marcia e' diventata ormai la premessa necessaria alla continuazione del negoziato internazionale.

Questo clima di instabilità preoccupa molto il settore privato, che finora e' stato recettivo nei confronti delle opportunità offerte dai meccanismi di mercato. Le imprese europee, che hanno investito risorse in questo mercato, hanno contribuito a svilupparne le potenzialità di riduzione di emissioni e trasferimento di tecnologie, dimostrando in sostanza che questo mercato potrebbe auto-sostenersi. Ora spetta ai decisori politici attivarsi per ridefinire le regole e non perdere l'occasione di reperire risorse private che saranno determinanti per realizzare gli ambiziosi impegni assunti.


Questo servizio è stato curato da Accademia KRONOS nazionale con la collaborazione di: Vincenzo Ferrara, Gabriele La Malfa, Filippo Mariani e Pietro Ricciardi.